Esimene analüüs artiklite sarjast “Koroonakriisi õppetunnid”.
2020. aasta kevadel pandeemia alguses kartsid paljud inimesed oma töökohtade pärast majanduslikust surutisest tulenevalt, kuid mitte keegi ei suutnud siis ette näha töökaotust vaktsiinide (kui loodetavate pandeemiast päästjate) tõttu. Kui kauaoodatud vaktsiinid saabusid, soovisid mitmed inimesed esialgu veenduda nende ohutuses ning samuti muutuvates pandeemia tingimustes nende vajaduses ja efektiivsuses. Kahjuks ei lastud inimestel kaua vaagida ega vabatahtlikult oma otsus vaktsineerimise kasuks kujundada, kuna juba esimestel kuudel hakati rääkima vaktsineerimise kohustuslikkusest ning juba 6 kuud hiljem hakkasid toimuma esimesed vallandamised. Algas võitlus oma sissetuleku, elukutse ja põhiõiguste eest.
Põhiteesid:
- COVID-19 vaktsineerimine muudeti Eestis teatud töö- ja teenistussuhetes kohustuslikuks;
- Kohustusliku vaktsineerimise kehtestamisel töö- ja teenistussuhetes ei lähtutud seadusloomest, mis on vastuolus põhiseadusega;
- Vaktsineerimiskohustuse loomine Eestis töö- ja teenistussuhetes oli ennatlik;
- Vaktsineerimiskohustuse loomine teatud töö- ja teenistussuhetes tekitas suure ja põhjendamatu ressursi kao.
Mida tähendab kohustuslik vaktsineerimine?
2021-2022. aastal diskuteeriti palju selle üle, mis on vaktsineerimiskohustus – viidatud kohustuse tähendust prooviti igati väänata ja selle tähenduse väärtust pisendada.
Vaktsineerimiskohustus saab olla nii otsene kui kaudne või nagu Riigikohus on oma 25.11.2021. a määrustes asjades 3-21-2071 ja 3-21-2241 märkinud, kohustus saab olla mõju poolest võrdväärne vaktsineerimiskohustusega1. Olenemata sellest, kas tegemist on otsese või kaudse kohustusega, on käesoleva analüüsi autori hinnangul tegemist siiski kohustusliku vaktsineerimisega, mille kehtestamise ja tagajärgede hindamise korral tuleb lähtuda samadest põhimõtetest.
Euroopa Inimõiguste Kohtu (EIK) praktikas loetakse kohustuslikku vaktsineerimist tahtevastaseks meditsiiniliseks sekkumiseks ka juhul, kui isikuid füüsiliselt sundvaktsineeritud pole, kuid vaktsineerimata jätmine toob neile kaasa reaalsed tagajärjed2.
Mil viisil on seni õiguslikult kohustuslikku vaktsineerimist reguleeritud?
Vaktsineerimisele „müksamisel“ on esitatud erinevaid alavääristavaid väiteid nagu „mis see väike süst ikka teeb?“, „kardad väikest süsti?“ jne. Sellised repliigid on nii õigustamatud kui ka kohatud, sest vaktsineerimiskohustus (ka kaudne) riivab tugevalt mitmeid põhiõigusi ning vaktsineerimise valik peab olema vabatahtlik, kaalutletud ja survevaba otsuse tulemus (informed consent). Kui keegi tapab, varastab või petab, siis ei kahtle keegi, et sellega rikutakse kellegi põhiõigusi ja see on väär. Millegipärast unustatakse aga ära, et ka kohustuslik vaktsineerimine riivab inimeste põhiõigusi, sh õigust elule, ja just seetõttu oleks tarvis ühiskondlikku erapooletut massipsühhoosist puutumatut diskussiooni ja õigusriigile kohast seadusandliku võimu poolt kehtestatud regulatsiooni.
Kohtud on leidnud, et vaktsineerimiskohustusega võib riivata ettevõtlusvabadust (PS § 31), tervisepõhiõigust (PS § 28), perekonna- ja eraelu puutumatust (PS § 26), õigust vabale eneseteostusele (PS § 19), õigust haridusele (PS § 37), õigust valida tegevusala, elukutset ja töökohta (§ 29), õigust elule (PS § 16), õigust jääda truuks oma arvamustele ja veendumustele (PS § 41), õigust inimväärikusele (PS § 10), õigust isikupuutumatusele (PS § 20)3.
PS § 3 lg 1 sätestab, et põhiõigusi ja -vabadusi tohib avalik võim piirata ainult seaduse alusel ning piirang ehk riive peab olema demokraatlikus ühiskonnas vajalik ega tohi moonutada õiguste ja vabaduste olemust (PS § 10). Tulenevalt olulisuse põhimõttest peab riive aluseks olev seadus olema seda täpsem, mida intensiivsem on riive (Riigikohtu üldkogu otsus asjas nr 3-4-1-8-09, p 160; põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus nr 5-19-40/36, p 50)4.
Ka EIK 08.04.2021. a otsuses nr 47621/13 Vavřička jt vs. Tšehhi Vabariik punktis 266 on selgitatud, et vaktsineerimisekohustus peab vastama seadusele, mis on piisvalt selge ja täpselt sõnastatud, et isikud mõistaksid selle tagajärgi5.
Eelnevast tulenevalt on selge, et vaktsineerimiskohustuse riive on niivõrd intensiivne põhiõiguste riive, et see peab olema sätestatud selge ja täpse seaduse alusel ning riigil puudub õigus delegeerida seda õigust kellelegi teisele – seda eriti töö- ja teenistussuhete puhul, mille osas on PS §-s 29 eraldi rõhutatud ette, et töötingimused on riigi kontrolli all. Vaktsineerimiskohutuse kehtestamiseks töö- ja teenistussuhetes pole Eestis kunagi seadust vastu võetud, mistõttu tekkiski sellise kohustuse loomise tõttu äärmiselt palju vastasseisu ja õiguslikke vaidlusi.
Mitte kõik Euroopa Liidu (EL) riigid ei astunud samme kohustusliku vaktsineerimise suunas ning kui seda tehti, siis enamasti kindlalt piiritletud ametialade lõikes. Teiste EL riikide näitel saab asuda seisukohale, et enamasti on COVID-19 pandeemia valguses vaktsineerimise kohustused loodud ikkagi riigi, mitte selle üksikute asutuste poolt. Seejuures on kohustused loodud seadustega, mitte asutuste siseaktidega. Ka enamikes teistes riikides oli tegemist ajutise nõudega ning enamasti ei peetud vajalikuks töötajate päevapealt vallandamist.
Itaalia kui COVID-19 epitsenter Euroopas oli esimene riik6, kes muutis vaktsineerimise COVID-19 pandeemia raames nii era- kui ka avaliku sektori tervishoiutöötajatele kohustuslikuks 2021. aasta aprillis. Alates 2021. aasta oktoobrist pidid kõik tervishoiutöötajad tööle asumisel esitama tõendi selle kohta, et nad on vaktsineeritud või esitama negatiivse tulemusega koroonatesti. Kui töötaja ei olnud nõus esitama tõendit vaktsineerituse või negatiivse testitulemuse kohta, siis ei jäänud ta küll oma tööst ilma, aga pidi võtma palgata puhkuse.7 2021. aasta detsembris oli COVID-19 vastu vaktsineerimine (sh tõhustusdoosi tegemine) kohustuslik mitte ainult enam tervishoiutöötajatele, vaid ka julgeoleku- ja haridustöötajatele. Alates 2022. a veebruarist muutus vaktsineerimine kohustuslikuks kõikidele üle 50-aastastele inimestele ning nõue kehtis jätkuvalt edasi kõikidele haridus-, tervishoiu- ja julgeolekutöötajatele. Muude elukutsete puhul ei tohtinud tööandja vaktsineeritust töötamise tingimuseks seada. Vaktsineerimiskohustus kõikidele üle 50-aastastele kehtis kuni 15. juunini 2022.8
Austria oli esimene EL-i riik, kes kehtestas üleüldise vaktsineerimise kohustuse COVID-19 vaktsiini osas. 19. novembril 2021. aastal teatas Austria kantsler Alexander Schallenberg, et alates 2022. aasta veebruarist on kõikidele Austria kodanikele COVID-19 vastu vaktsineerimine kohustuslik. Vaktsineerimiskohustus pidi kehtima kõigile vähemalt 18-aastastele. Erand tehti ainult rasedatele ja neile, kellel olid meditsiinilised vastunäidustused. 2022. a märtsi keskpaigani pidi kehtima üleminekuperiood ning pärast üleminekuperioodi pidi rakenduma trahvisüsteem, mille kohaselt võis vaktsineerimisest keeldujale määrata kuni 3600 euroni ulatuva trahvi (välistatud oli sanktsioonina aga kinnipidamine või vanglakaristus). Kohustus tühistati juba üleminekuperioodil.9
Kreeka kehtestas tervishoiu- ja hooldustöötajatele vaktsineerimiskohustuse 2021. aasta augustis. Ainsad erandid tehti 6-kuuliseks perioodiks neile töötajatele, kes on koroonaviiruse äsja läbi põdenud, ja neile, kes on tõendanud, et vaktsineerimisega võib kaasneda tõsine risk nende tervisele. Avalikus sektoris töötavate vaktsineerimata tervishoiutöötajate lepingud peatati, erasektori puhul ei tohtinud tööandja vaktsineerimata töötajaid tööle lubada.10 Ligikaudu 4700 tervishoiu- ja hooldustöötajat kokku kõrvaldati töölt, sest nad ei tõendanud enda COVID-19 vastu vaktsineeritust 31. märtsiks 2022.11
Saksamaa kehtestas COVID-19 vastu vaktsineerimise nõude tervishoiu- ja hooldustöötajatele ning päästevaldkonna töötajatele alates 16. märtsist 2022. a12. Saksamaal oli olukord reguleeritud täpselt ja selgelt seadusega koos üleminekuperioodide ja sotsiaalsete garantiidega.
Suurbritannias kehtis vaktsineerimise kohustus COVID-19 vastu tervishoiu- ja hooldustöötajatele kuni 2022. aasta jaanuarini.13
Mil viisil otsustati vaktsineerimiskohustust rakendada Eestis töö- ja teenistussuhetes?
Eesti Vabariigi valitsus on selgelt väljendanud, et riik ei ole kehtestanud vaktsineerimise kohustust ühelgi elualal14. Ometigi teame, et vaktsineerimise kohustus loodi (tänaseks enamasti küll ajutiselt) nii Kaitseväes, Politsei- ja Piirivalveametis, Kaitseliidus, Maksu- ja Tolliametis (osaliselt), teatud meditsiini- ja hooldeasutustes (nt Tallinna Kiirabis), Rahvusooperis Estonia jmt. Kõigis nendes asutustes loodi vaktsineerimiskohustus mingisuguse sisemise aktiga, nt siseaktiga või riskianalüüsi või ametijuhendi muudatusega vms.
Samas on viidatud asutustes tihti ka väidetud, et tegemist ei ole vaktsineerimiskohustusega, viidates, et kui inimene ei soovi vaktsineerida, ei pea ta nendes asutustes töötama. See tähendab aga konkreetse tagajärje saabumist konkreetsele töötajale või ametnikule, mistõttu on tegemist vaktsineerimiskohustusega, mis ei ole loodud seaduse alusel.
Mis vahet on seaduse alusel loodud kohustusel ja asutuse/ettevõtte sisese dokumendiga loodud kohustusel?
Seaduse vastuvõtmisel on kindel protseduur – vastuvõtmine toimub läbi korduvate eelnõu lugemiste ja sellesse on kaasatud erinevad osapooled, oma ala asjatundjad ja toimub avalik diskussioon. Maailma Terviseorganisatsioon (World Health Organisation – WHO) on 13. aprilli 2021. aastal andnud välja ka kohustusliku vaktsineerimise eetiliste kaalutluste osas seisukohad, mida seadusloomes on võimalik kaaluda ja arvesse võtta15. Seadus võetakse vastu kooskõlas põhiseadusega (PS § 102), mis tähendab eelkõige, et tugeva põhiõiguse riive (nagu vaktsineerimiskohustuse kaalumine) korral peab see olema ühiskonnas tõeliselt vajalik ja põhjendatud ning proportsionaalne. Seaduse vastuvõtmise kaasav ja piisavalt ajamahukas menetlus parlamendis annab vähemalt võimaluse selgitada välja eelnõu nõrgad kohad ning ühiskonna valmisoleku muutuseks. Seaduse kooskõla Põhiseadusega kontrollib nii Vabariigi president kui ka õiguskantsler. Ettevõtte või asutuse siseaktide osas riiklik kontroll puudub ning ka ettevõtted ja asutused ise ei ole nende kehtestamisel vaktsineerimiskohustuse õiguspärasuse kontrolli korrektselt ning demokraatlikule riigile kohaselt läbi viinud. Sellised siseaktid võeti vastu autoritaarselt, tugevama õiguse kehtestamise teel, mis on otsene risk õigusriigile. Vaktsineerimiskohustuse kehtestamisel asutusesiseselt ei kuulatud ära isegi asutuse enda töötajaid/teenistujaid.
Millised on olnud Eesti kohtute hinnangud töö- ja teenistussuhetes vaktsineerimiskohustuse kehtestamise osas16?
Töösuhetes on nii Tartu kui Harju Maakohus17 kui ka Tartu ja Tallinna Ringkonnakohus18 leidnud, et vaktsineerimiskohustuse kehtestamine töösuhetes eeldab poolte kokkulepet (TLS § 12) ning et tegemist ei saa olla tööandja ühepoolse korraldusega, mida tulnuks töötajatel täita. Kohtute hinnangul ei saanud tegemist olla ka töötervishoiu ja -ohutuse nõudega, kuna vaktsineerimisele on tööohutuse tagamiseks olemas sobivad alternatiivid.
Kohtud on leidnud, et töötajaid ei saa vaktsineerimata jätmise põhjusel vabastada ei töökohustuste rikkumise (TLS 88 lg 1 p 3) ega ka töövõime vähenemise (TLS § 88 lg 1 p 2) tõttu. Kohtud on pidanud remargi korras võimalikuks, et äärmisel juhul saaks töötajad vabastada koondamise tõttu (TLS § 89 lg 1), viidates, et vaktsineerimiskohustuse kehtestamist saaks lugeda töö ümberkorraldamiseks – ka see eeldaks siis seda, et muul viisil töö jätkamine pole võimalik.
Avaliku teenistuse osas on Tallinna Halduskohus19 mitmes lahendis leidnud sarnaselt tsiviilkohtutega, et vaktsineerimise meede üksi ja ainult ei saa tagada töötervishoidu ja -ohutust, mistõttu ei ole vabastamised olnud proportsionaalsed ega vajalikud. Halduskohus on välja toonud ka asjaolu, et tegemist on olnud riigi ressursi raiskamisega, kuna pikaajaliste hea väljaõppega teenistujate vabastamine võib kahjustada riigi kaitsevõimet ja julgeolekut. Jõustunud on ka avaliku teenistusega seotud Tartu Halduskohtu otsus, mis kinnitab eelolevaid seisukohti20.
Kõik kohtud on kõigis erinevates menetlustes rõhutanud, et töö- ja teenistussuhteid ei peaks lõpetama ja nii kardinaalseid nõudeid kehtestama ajahetkes, kus olukord on niivõrd muutlik. Terve COVID-19 pandeemia jooksul on olnud info pidevalt täienev ning uued tüved toonud uued teadmised, muutnud on nii tüvede nakkuslikkus kui ohtlikkus ja ajas on muutunud ka teave ja väited vaktsineerimise efektiivsuse, ohutuse ja teatud vanusegrupi vajalikkuse kohta.
Millised on olnud vaktsineerimiskohutuse tagajärjel tekkinud kahjud?
Kümned õigusvaidlused. Käesoleva analüüsi autorile teadolevalt vabastati või plaaniti vabastada sadu inimesi, kuid kahjuks ei olnud kõigil julgust ja vahendeid, et enda õiguste eest kohtus seista. Nii suutis kohtu poole pöörduda üle 60 politseiniku, kellest õnneks enamikul õnnestus ka töökoht säilitada. Kaitseväelastel ja kiirbaitöötajatel nii hästi ei läinud. Osad kaitseväelased küll proovisid oma vabastamist ennetada, kuid selle võimalikkus sai kinnitust alles Riigikohtus ning selleks ajaks oli nende jaoks juba hilja (kaitseväelased pöördusid kohtu poole vaktsineerimiskohustuse tühistamisega juba 2021. aasta septembri alguses, kuid Riigikohtu määrused tulid alles 25. novembril 2021. a ning vabastamised toimusid juba oktoobris 2021. aastal). Käesoleva autorile teadaolevalt on kohtu poole pöördunud üle 25 kaitseväelase.
Raisatud tööjõu ressurss. Paljud töötuks jäänud spetsialistid olid pikalt töötud, kuna ühiskond oli nad n-ö ära põlanud. Nt ei saa meditsiinitöötajad, kellest oli ja on tohutu puudus, oma erialal töötada keset meditsiinilist kriisi. Riigiteenistujad ei saanud erasektoris samal erialal praktiseerida ning nii pidid suurepärased sõjaeksperdid, snaiprid jm julgeolekuspetsialistid tööle asuma n-ö tavatöökohtadel, kus eriharidust ei vajata, alustades nullist enda välja- või ümberõppega ja seda kõike keset julgeolekukriisi.
Raisatud riigi raha. Vaidluste tulemusena peavad asutused maksma hüvitisi kümnetes tuhandetes (suurimad hüvitised ühe isiku kohta on küündinud üle 20 000 euro) ning õigusabikulusid veel sama palju. Arvestades kahju ja kasu analüüsi, on tegemist äärmiselt ebaratsionaalsete otsustega, mis on toonud kaasa nii inimressursi kui rahalise ressursi raiskamise.
Kokkuvõtteks võib öelda, et erakorralises olukorras (pandeemias) erakorraliselt väljatöötatud vaktsiinide kohustuslikuks muutmine pidevalt muutuvates oludes on vähendanud inimeste valikuvabadust ja vastutust isiklike terviseotsuste üle ning tekitanud ühiskonnas lõhestumist ja mitmeid sotsiaalseid probleeme. Töötuks jäid hinnanguliselt tuhanded inimesed, kellest vaid väike hulk on suutnud enda õiguste eest seista kohtus, kuna õigusabi on kallis ja inimestel on valehäbi ja hirm tühistamise ees – käesoleva analüüsi autor on saanud kümneid kirju iga kord, kui tuleb uudis mõne sel teemal positiivse lahendi osas: inimesed küsivad, kas nemad saaks ka õigust nõuda, kuid kahjuks oli selleks aega vaid 30 päeva. Eestis kehtestati hiilivalt vaktsineerimiskohustus, kuigi avalikult seda valitsus ning asutused/ettevõtjad tunnistada ei soovinud, koguni eitades seda, mis tekitas inimestele põhjendamatut kahju. Demokraatlikus õigusriigis ei tohiks valitsus kunagi lubada tekkida sellist olukorda, kus kümned ja sajad ühiskonnaliikmed arvatakse ühiskonnast välja, kaotavad töö ja seda kõike õiguslikult ebaselges olukorras. Kõik kohtud, kes seni on sel teemal otsuse teinud, on pidanud ebaproportsionaalseks säärase kardinaalse ja põhiõigusi tugevalt riivava nõude kehtestamist.
Ettepanekud
- Riigi poolt peaks tulema ühiskonnale selge sõnum, et demokraatlikus õigusriigis on arvamuste paljusus aktsepteeritav ning kedagi ei tohi seetõttu hukka mõista, tühistada ega ühiskonnast eraldada – seda ka mitte kriiside ajal;
- Tuleks luua selliste olukorda lahendamiseks ja ennetamiseks efektiivsem menetlus: kui on ebaselge õiguslik olukord töö- ja teenistussuhetes, mis puudutab kümneid inimesi, peaks olema tagatud nendele inimestele efektiivne menetlus ja õiguskaitse nagu seda näeb ette PS § 15 – kogu probleemi oleks saanud lahendada tegelikult ühe menetlusega;
- Kõik käimasolevad menetlused tuleks lõpetada ja soovijad tagasi tööle võtta – maksumaksjate raha raiskamine sajakonna menetluse lahendamiseks samal teemal peaks lõppema nüüd ja kohe.
Viited
1 RK 25.11.2021. a määrused asjas 3-21-2241 p 20 ja 3-21-2071 p 10, 47621/13 jt: Vavřička jt vs. Tšehhi, p 259-260 jpt
2 EIKo nr 24429/03, Solomakhin vs Ukraina.
3 RK 25.11.2021. a määrus asjas 3-21-2241 p 22 ja Tallinna Halduskohtu 31.05.2022. a otsus asjas nr 3-21-2163 p 113
4 RK 25.11.2021. a määrus asjas 3-21-2241 p 21
5 EIKo nr 47621/13,Vavřička jt vs Tšehhi
6 Yang, M.; Shi, L.; Chen, H.; Wang, X.; Jiao, J.; Liu, M.; Yang, J.; Sun, G. Comparison of COVID-19 Vaccine Policies in Italy, India, and South Africa. Vaccines 2022, 10, 1554. Kättesaadav: https://www.mdpi.com/2076-393X/10/9/1554/pdf?version=1663488513
7 https://www.reuters.com/world/europe/italy-make-covid-jab-mandatory-over-50s-tighten-curbs-draft-2022-01-05/
8 https://www.reuters.com/world/europe/italy-make-covid-jab-mandatory-over-50s-tighten-curbs-draft-2022-01-05/
9 https://www.err.ee/1608408656/austrias-hakkab-veebruarist-kehtima-koigile-vaktsineerimise-kohustus, https://www.ris.bka.gv.at/GeltendeFassung.wxe?Abfrage=Bundesnormen&Gesetzesnummer=20011811
10 http://opiniojuris.org/2021/11/30/how-greece-set-the-wrong-example-for-compulsory-vaccinations-against-covid-19/
11 https://www.ips-journal.eu/topics/democracy-and-society/are-vaccine-mandates-the-solution-to-end-the-pandemic-5758/
12 https://www.gesetze-im-internet.de/ifsg
13 https://researchbriefings.files.parliament.uk/documents/CBP-9019/CBP-9019.pdf
14 30.12.2021. a artikkel Postimehes „Tanel Kiik: oleme olukorras, kus koroonareeglite täitmine on vältimatult vajalik“
15 COVID-19 and mandatory vaccination: ethical considerations and caveats: policy brief, 13 April 2021, https://apps.who.int/iris/handle/10665/340841
16 Mitmed otsused töö- ja teenistussuhete osas on tänaseks jõustunud ning paljud otsused jätkuvad järgmistes astmetes või ootavad Riigikohtu otsust, kas asi menetlusse võtta või mitte.
17 Tartu Maakohtu Tartu kohtumaja 07.03.2022. a otsus asjas nr 2-21-17151 (Kaitsevägi) ja Tartu Maakohtu Võru kohtumaja 28.04.2022. a otsus asjas nr 2-21-17265 (Kaitsevägi), Harju Maakohtu 23.09.2022. a otsus asjas nr 2-21-12706 (Tallinna Kiirabi)
18 Tartu Ringkonnakohtu 01.07.2022. a otsus asjas nr 2-21-17151 (Kaitsevägi) (jõustunud), Tartu Ringkonnakohtu 23.01.2023. a otsus asjas nr 2-21-17265 (Kaitsevägi) (jõustunud), Tallinna Ringkonnakohus 26.05.2023. a otsus asjas nr 2-21-12706 (Tallinna Kiirabi)
19 Nt Harju Maakohtu 31.08.2022. a otsused asjades 3-22-157 (Politsei- ja Piirivalveamet), 3-22-324 (Politsei- ja Piirivalveamet), 3-21-2712 (Kaitsevägi ja Kaitseliit), 3-21-2408 (Kaitsevägi)
20 Tartu Halduskohtu 25.04.2023. a otsus asjas nr 3-21-2709 (Kaitsevägi ja Kaitseliit) (jõustunud)
Millal antakse kohtu alla ja võetakse vastutusele need, kes need ebaseaduslikud kohustused kehtestasid?